צור קשר

אַפְרִיקָה

האיחוד האירופי ואפריקה: לקראת הגדרה מחדש אסטרטגית ושותפות

לַחֲלוֹק:

יצא לאור

on

מאת ז'אן קלאריס

"אפריקה עוברת שינוי משמעותי, היא התפתחה מאוד (...) יותר מסתם עדכון תוכנה, אנו מציעים להתקין תוכנה חדשה ביחד, מותאמת לטרנספורמציות המתמשכות", אמר מאקי סאל, אז נשיא סנגל ויו"ר אפריקה האיחוד (AU), הקורא ל"התחלה חדשה" במהלך הפסגה השישית של AU-EU בפברואר 2022. קריאה זו להתאים את יחסי AU-EU להקשר חדש מאפשרת פתיחת הרהורים על נקודות מבט אנליטיות חדשות כדי לחשוב מחדש על הסינרגיה בין האיחוד האירופי ויבשת אפריקה.

ואכן, משני עברי הים התיכון, גובר הרצון לשפץ ולהצעיר את היחסים בין שתי היבשות. מנקודת המבט הצפונית, עניין מחודש זה באפריקה יזם נשיא הנציבות האירופית לשעבר, ז'אן קלוד יונקר, במיוחד באמצעות הברית אפריקה-אירופה שעליה הכריז רשמית בנאום מצב האיחוד שלו ב-2018. יד מושטת זו כלפי שכנתה הדרומית הודגשה עוד יותר תחת נשיאותה של אורסולה פון דר ליין, אשר, שבוע אחד בלבד לאחר שנכנסה לתפקיד, ערכה את ביקורה הזר הראשון שלה במטה האיחוד האירופי באדיס אבבה, שם היא אישרה כי "האיחוד האפריקאי (AU) ) הוא השותף הפוליטי והמוסדי העיקרי של האיחוד האירופי (האיחוד האירופי) ברמה הפאן-אפריקנית". 

חודשיים בלבד לאחר הביקור הראשוני הזה, אורסולה פון דר ליין חזרה מלווה ב-20 מתוך 27 הנציבים והנציג העליון של האיחוד האירופי לענייני חוץ, ג'וזפ בורל. מנקודת המבט הדרומית של הברית, מנהיגים אפריקאים, בנוסף לחיזוק השותפות הזו, רוצים גם לחשוב מחדש על היסוד. לפיכך, בנאום ההשבעה שלו כיו"ר האיחוד האפריקאי, הצהיר מאקי סאל, "אפריקה נחושה יותר מתמיד לקחת את גורלה בידיה", והבטיח שהוא רוצה לפתח "שותפויות מחודשות, הוגנות ושוויוניות יותר". עם שותפים בינלאומיים. 

לאחר הפסגה האחרונה של AU-EU, פטרישיה אחנדה הטילה ספק באפשרות של הופעת "מנהיגות משותפת" בין שני האיגודים, בעוד צ'רלס מישל, נשיא המועצה האירופית, ומקי סאל, פרסמו הודעה משותפת לה ז'ורנל דו דימאנש ערב הפסגה, בה הודיעו על רצונם "להקים במשותף את היסודות של שותפות מחודשת". 

שנתיים חלפו מאז הפסגה האחרונה של AU-EU, שמטרתה הייתה לגלם שינוי היסטורי גדול הן מבחינה מוסרית והן מבחינה חומרית בין מנהיגי האזורים הגיאוגרפיים, המוסדיים והפוליטיים הללו. בהקשר שבו החדשות האירופיות בנושאים גיאופוליטיים נשלטות במידה רבה על ידי המלחמה באוקראינה והסכסוך הישראלי-פלסטיני, ושבו ידיעות המעטות הנוגעות ליבשת אפריקה מתמקדות בנושאי הגירה וביטחון באפריקה, מאמר זה נועד לספק סקירה כללית של היחסים בין שתי היבשות השכנות דרך עדשת הנאומים הרשמיים והיוזמות של השחקנים והאנליסטים העיקריים של השותפות בין האיחוד האפריקאי והאיחוד האירופי.

פרסומת

I. מניעים לחיזוק שותפות האיחוד האירופי/UA

א. כבר קשרים חזקים בין שתי היבשות

מעבר ליחסי AU-EU, בשל ההיסטוריה המשותפת והקרבה הגיאוגרפית שלהם, אפריקה ואירופה מקיימות באופן טבעי קשרים משמעותיים. קישורים מיוחסים אלה מומחשים לראשונה ביחסים כלכליים. הסחר בין שתי היבשות מסתכם ב-225 מיליארד אירו בשנה. עם כמעט 30 מיליארד אירו המוקצים לאפריקה מדי שנה, האיחוד האירופי נותר התורם העיקרי ביבשת לפני ארצות הברית, יפן וסין. סך כל הסיוע הציבורי לפיתוח מהאיחוד האירופי ו-27 המדינות החברות בו מסתכם ב-65 מיליארד אירו בשנה.

מעבר לשיתוף הפעולה הכלכלי ההדוק הזה, הקרבה בין שתי היבשות ניכרת גם בשיתוף הפעולה הצבאי והאזרחי האירופי באפריקה. מתוך שבע המשימות הצבאיות שעורך כיום האיחוד האירופי, שש מרוכזות ביבשת אפריקה. ארבע ממשימות אלו מכוונות בעיקר לאימון כוחות מזוינים מקומיים: בסומליה (EUTM סומליה, מאז 2010), במאלי (EUTM Mali), ברפובליקה המרכז אפריקאית (EUTM CAR, מאז 2016), ובמוזמביק (EUTM מוזמביק, מאז נובמבר 2021). שתי המשימות האחרות מתמודדות עם פיראטיות ימית מול חופי סומליה (EUNAVFOR Atalanta, מאז 2008) ועוקבות אחר הציות לאמברגו הנשק שהוטל על ידי האו"ם על לוב (EUNAVFOR Irini, מאז מרץ 2020).

בנוסף למשימות צבאיות אלו, האיחוד האירופי פורס גם ארבע משימות אזרחיות באפריקה. מאז 2013, משלחת EUBAM Libya סייעה לרשויות לוב בניהול גבולות. משימת EUCAP סומליה, שיזמה בשנת 2016, שמה לה למטרה לחזק את היכולות הימיות של סומליה, במיוחד לתמוך במשימה הצבאית נגד פיראטיות. שתי משימות אזרחיות נוספות פועלות באזור הסאהל: EUCAP Sahel Niger (מאז 2012), שמטרתה לשפר את היכולות של כוחות ההגנה והביטחון של ניז'ר, ו-EUCAP Sahel Mali (מאז 2014), המסייעת בחיזוק היכולות של אכיפת החוק במאלי.

ב.התפקיד ההולך וגדל של אפריקה בעולם

התעניינות מחודשת זו של האיחוד האירופי ביבשת אפריקה מוסברת גם בהקשר גיאופוליטי בינלאומי שבו אפריקה תופסת מקום בולט יותר ויותר, בעוד אירופה סובלת מירידה מסוימת במרכזיותה הבינלאומית, הן מבחינה כלכלית והן מבחינה גיאופוליטית. לפיכך, רחוק מלהיות המעצמה היחידה הממקדת מחדש את האסטרטגיה הבינלאומית שלה כלפי יבשת אפריקה, האיחוד האירופי מתמודד עם תחרות עזה מצד מעצמות שלישיות על אדמת אפריקה. סין, ארצות הברית, טורקיה, הודו, יפן, רוסיה, ברזיל, דרום קוריאה ומדינות המפרץ מייצגות כמה שיותר שואפות לשיתוף פעולה מחוזק עם מדינות אפריקאיות שונות - שאיפות החורגות הרבה מעבר לייבוא ​​של משאבי טבע בלבד.  

למרות שבשנת 2024, אפריקה עדיין ממלאת תפקיד מינורי בכלכלה העולמית, המייצגת 3% מהתפוקה הכלכלית העולמית ב-2023, היבשת מתהדרת בכמה מהכלכלות הדינמיות ביותר על פני כדור הארץ. אנליסטים רבים צופים כי היבשת תהיה האזור הצומח ביותר עד שנת 2027. בהקשר זה, האיחוד האירופי מתקשה לעתים לשכנע את שותפיו הים תיכוניים לסמוך עליו, מול תחרות מצד מעצמות שלישיות שונות, המצליחות ליישם אסטרטגיות לאומיות הומוגניות תוך כדי פעילות פנים. -הפיצול האירופי פוגע לפעמים באמינות וביעילות של האיחוד האירופי ביבשת.

במאבק הבינלאומי הזה על אפריקה, המתחרות העיקריות של האיחוד האירופי הן סין, ארצות הברית ורוסיה. פסגות "סין-אפריקה", "רוסיה-אפריקה" ו"ארה"ב-אפריקה" עוקבות זו אחר זו בקצב מהיר, המגלמים את ההתלהבות המשמעותית הזו. כל אחת מהסמכויות הללו נוקטת אסטרטגיה משלה על פי סדר יום המוגדר על ידי סדרי עדיפויות שונים לפעמים. סין היא ללא ספק המעצמה הזרה המשפיעה ביותר באפריקה. השקעותיה בקנה מידה גדול בתשתיות, מכרות ופרויקטי פיתוח חיזקו משמעותית את נוכחותה. סין מעורבת במספר רב של פרויקטים בקנה מידה גדול, כגון בניית רכבות, נמלים ויוזמות פיתוח עירוני.

יתרה מכך, יוזמת החגורה והדרך הרחיבה את השפעתה של המדינה ברחבי היבשת, והפכה אותה לשותפה כלכלית מרכזית עבור מדינות אפריקאיות רבות. בנובמבר 2021, סין ארגנה את הפורום ה-8 לשיתוף פעולה בין סין לאפריקה בדקר. במקביל, הממלכה התיכונה הגדילה משמעותית את השקעותיה ביבשת, והגיעה ל-2.96 מיליארד דולר בשנת 2020, עלייה של 9.5% בהשוואה ל-2019, בסכום כולל של 140 מיליארד דולר על פני עשור. עם זאת, למרות שהיא גבוהה מאוד, השקעה זו מייצגת רק מחצית ממה שהאיחוד האירופי מתכנן להשקיע בעוד חמש שנים.

ארצות הברית, בינתיים, מאמצת גישה רב-גונית להשפעתה באפריקה, המשלבת סיוע לפיתוח, התקשרויות דיפלומטיות ושיתוף פעולה צבאי. ב-5 באוקטובר 2021, במסגרת Blue Dot Network, מימנה ארצות הברית פרויקטים באפריקה בהיקף של 650 מיליון דולר. בדצמבר 2022, מזכירת האוצר, ג'נט ילן, הצהירה, לאחר פסגת ארה"ב-אפריקה, שהפגישה 49 ראשי מדינות אפריקאיות בוושינגטון, "אפריקה משגשגת היא האינטרס של ארה"ב. אפריקה משגשגת פירושה שוק גדול יותר עבורנו סחורות ושירותים זה אומר יותר הזדמנויות השקעה עבור העסקים שלנו." אירוע זה הוביל להבטחה של 55 מיליארד דולר להשקעה בארה"ב במשך שלוש שנים. בנוסף, ג'ו ביידן תומך כעת במתן מושב קבוע לאפריקה ב-G20, שדרום אפריקה היא כיום החברה האפריקאית היחידה בו.

למרות שבאופן רשמי ממשל ביידן-האריס מנסה להפריד בין המתקפה האפריקאית שלו לבין היריבות שלו עם סין, ברור שההתעוררות הזו ביבשת מטרתה להתמודד עם התקדמות המעצמה האסייתית, שהסחר שלה עם אפריקה גדל מ-10 מיליארד דולר ב-2002 ל-282 דולר. מיליארד ב-2022.

לגבי השפעתה של רוסיה באפריקה, מעניין לציין שהיא בעיקר אסטרטגית ופוליטית. האסטרטגיה של רוסיה נועדה בעיקר להשיג תמיכה בעמדותיה העולמיות, במיוחד בעצרת הכללית של האו"ם. מעורבותה של רוסיה כוללת לעתים קרובות שיתוף פעולה צבאי, בעיקר באמצעות קבוצת וגנר, המספקת שירותי אבטחה לממשלות אפריקאיות שונות בתמורה לגישה למשאבי טבע כמו זהב ויהלומים. השפעתה של רוסיה פחות כלכלית בהשוואה לסין, אך משמעותית מבחינה אסטרטגית.

מעצמות אחרות, שפחות ברורות לציבור הרחב בנוכחותן ביבשת אפריקה, נוקטות גם הן אסטרטגיות צומחות באפריקה. זה המקרה של דרום קוריאה, שממצבת את עצמה כשותפה מרכזית באסטרטגיית הפיתוח של אפריקה. יפן גם משקיעה יותר ויותר ביבשת, ומוצאת בה אמצעי להשיג תמיכה דיפלומטית מ-54 מדינות אפריקה המייצגות ביחד יותר מרבע מחברות האו"ם. הודו, לעומת זאת, רואה ביחסיה עם יבשת אפריקה אבן דרך ב"חתירתה למעמד של מעצמה". 

עם הצטרפותה של מצרים ואתיופיה לאחרונה ל-BRICS, ברזיל מקווה להעמיק את יחסיה הכלכליים והדיפלומטיים עם שתי המדינות כדי לחזק את מקומה בקבוצה זו. היחסים המסחריים והביטחוניים של טורקיה הם לב ליבה של האסטרטגיה שלה באפריקה. במהלך שני העשורים האחרונים, הסחר בין טורקיה ואפריקה גדל מ-5.4 מיליארד דולר ליותר מ-40 מיליארד דולר בשנת 2022. בנוסף, טורקיה הפכה לשחקנית מפתח בנוף הביטחוני המשתנה ביבשת. אנקרה, שכבר נמצאת בצפון אפריקה ובקרן אפריקה, סיכמה הסכמי הגנה עם מדינות מערב ומזרח אפריקה, כולל אתיופיה, גאנה, קניה, ניגריה ורואנדה. בעוד שפרטי ההסכמים הללו משתנים, מהוראות אבטחה ותמיכה טכנית ועד אימונים צבאיים, לרוב הם כוללים הוראות מכירת נשק. 

תמונה זו תישאר חלקית מבלי להזכיר את ההשפעה הגוברת של מדינות המפרץ על היבשת כולה. איחוד האמירויות הערביות, למשל, מנסות להרחיב את יחסיהן עם מדינות מזרח אפריקה כדי להקרין את כוחן ולהכיל את ההשפעה האיראנית. בסך הכל, האסטרטגיה של מדינות המפרץ באפריקה מונעת מגיוון כלכלי, הבטחת אספקת מזון ואנרגיה, הגדלת השפעתן הגיאופוליטית והתרבותית והגנה על האינטרסים הביטחוניים שלהן. 

לבסוף, חיוני להדגיש את התפקיד ההולך וגדל של מעצמות אפריקה הגדולות בפיתוח שאר היבשת. זה המקרה, למשל, של מצרים, במיוחד בניגריה אבל גם ברחבי היבשת. אסטרטגיות אלו נתמכות לרוב על ידי שחקנים פרטיים גדולים; עבור דרום אפריקה (MTN Group, Shoprite Holdings, Standards Bank Group), עבור ניגריה (Dangote Group, UBA), עבור מרוקו (Attijariwafa Bank, OCP Group), או עבור קניה (Equity Bank, Safaricom).

ג. גורל משותף המטיל אתגרים משותפים

לפיכך, בעוד שהיחסים הקרובים ממילא בין שתי היבשות הללו ומרכזיותה של אפריקה בעולם הם גורמים לעניין המחודש שהפגינו האיחוד האירופי וה-AU בשותפות זו, המודעות לגורל משותף המטיל אתגרים משותפים מחזקת עוד יותר את נכונותם של מנהיגים בנושא. שני צדי הים התיכון לאשר מחדש את שיתוף הפעולה ביניהם. ברוח זו הכריזה אורסולה פון דר ליין ערב פסגת האיחוד האירופי-AU: "אפריקה צריכה את אירופה ואירופה צריכה את אפריקה". אפריקה נתפסת כעת כשותפה חיונית וקשורה באופן מהותי לעתידה של אירופה. במובן זה, ביוני 2022, דיפלומטים אפריקאים ואירופים נפגשו באדיס אבבה כדי לחשוב על "מדוע אירופה ואפריקה זקוקות זו לזו בעתות משבר". 

את האתגרים המשותפים הללו ניתן לסכם באופן גס בנושאים הבאים: "שלום וביטחון, הגירה, שינויי אקלים, מעבר דיגיטלי ומשבר הרב-צדדיות", שאליהם מוסיפה נושא האנרגיה באופן טבעי. אחד האתגרים המשותפים הראשונים שעומדים בפני שתי היבשות טמון בניהול זרמי ההגירה. בהתבסס על הצירים שהוגדרו בתוכנית הפעולה המשותפת של ולטה, שמטרתה לתמוך בשותפים אפריקאים ואירופים על ידי חיזוק ממשל ההגירה, הושקו שתי יוזמות בעקבות פסגת האיחוד האירופי-AU בפברואר 2022, כלומר הנתיב האטלנטי/מערב הים התיכון TEI ומרכז הים התיכון מסלול TEI. 

את המטרות שלהם, המשותפות בין שתי היבשות, ניתן לסכם ב-5 נקודות:

- למנוע הגירה לא סדירה ולהילחם בסחר והברחות בבני אדם,

- ליצור סביבה תורמת לפיתוח ולקדם מסלולי הגירה וניידות חוקיים,

- לעזור למדינות השותפות להבטיח את ההגנה והאוטונומיה הכלכלית של המהגרים,

- להקל על חזרה בת קיימא ושילוב מחדש של מהגרים תקועים,

- לטפל בגורמים המבניים השורשיים של הגירה לא סדירה ועקירה כפויה.

שלום וביטחון הם גם אתגרים נפוצים המחייבים את שתי השכנות, בשל קרבתם הגיאוגרפית וחשיבות הזרימות האנושיות והכלכליות בין שתי היבשות. מבחינת שלום וביטחון, מטרת האיחוד האירופי היא לתמוך ביוזמות אפריקאיות למלחמה בטרור ולקדם פעולות אפריקאיות למען יציבות היבשת, על ידי תמיכה בפעולות שמירת השלום וחיזוק היכולות המקומיות. אכן, לחוסר יציבות וחוסר ביטחון באפריקה יש השלכות על אירופה בהכרח. לפיכך, בשיתוף פעולה הדוק עם האיחוד האפריקאי, האיחוד האירופי פורס את משאביו כדי לטפח "פתרונות אפריקאים לבעיות אפריקאיות" בסומליה, בסאהל, ברפובליקה המרכז אפריקאית ובמוזמביק. 

נושא שינויי האקלים הוא גם בלב האתגרים המשותפים בין שני האזורים הגיאוגרפיים. ערב פסגת האיחוד האירופי והאיחוד האירופי הכריז ג'וזפ בורל, סגן נשיא הנציבות האירופית, "בשנים האחרונות, האיחוד האירופי התגייס לעזור לאפריקה להסתגל להשלכותיה (אלה הקשורות לשינויי האקלים), בעיקר באמצעות פרויקט החומה הירוקה נגד המדבר, אבל נצטרך להגביר משמעותית את המאמץ הזה בעתיד. עלינו גם לאחד כוחות כדי להפוך את ועידת האקלים לשינוי האומות המאוחדות (COP26) יחד, אנו מייצגים 40% ממדינות האו"ם. ויחד, נוכל לשים את העולם על נתיב לפיתוח שוויוני ובר-קיימא יותר".

בנוגע לנושא האנרגיה, בשל האצת ההיסטוריה הקשורה להקשר של מתח גיאופוליטי ותחרות גוברת, האיחוד האירופי הבין שאפריקה היא אחת השותפים הלגיטימיים ביותר להשגת יעד האוטונומיה האסטרטגית שלה. בתמורה, מנהיגים אפריקאים מדגישים את האינטרס של מדינותיהם לשתף פעולה עם איחוד אירופי המסוגל לתמוך ביבשת בתהליך תיעוש המאפשר את הפיכת משאבי הטבע באתר לאנרגיה מומרת. 

לגבי הדיגיטציה של יבשת אפריקה, שחקנים רבים קוראים לגישה לטכנולוגיית לוויין ולהתקנת כבלים תת-ימיים. עם זאת, ישנו מכשול גדול שצריך להתגבר עליו, שטמון בגירעון הגישה לחשמל ממנו סובל חלק גדול מהאוכלוסייה האפריקאית. לפיכך, בקושי ליותר מאחד מכל שני אנשים יש גישה לחשמל באפריקה בשנת 2024. אם המגמות הנוכחיות יימשכו, פחות מ-40% ממדינות אפריקה ישיגו גישה אוניברסלית לחשמל עד 2050. הדיגיטציה של אפריקה, אך גם התוצאה שלה, אשר הוא הדמוקרטיזציה של הגישה לחשמל, הם בראש סדר העדיפויות של שני השותפים.

לבסוף, האיחוד האירופי, כמו האיחוד האפריקאי, חולק את עקרונות הרב-צדדיות. כדי לשאת משקל רב יותר במוסדות בינלאומיים, לשתי הישויות הגיאופוליטיות יש אינטרס לשתף פעולה כדי לאפשר את הופעתה של מערכת רב-צדדית מתוקנת, הוגנת וייצוגית המשקפת את הצרכים של כל השחקנים. בהקשר זה, אירופה רוצה לתמוך בהצעות של אפריקה לרפורמה במוסדות רב-צדדיים כמו מועצת הביטחון של האו"ם, ה-WTO ומוסדות ברטון וודס, בדיוק כפי שהיא תומכת בהצטרפות ה-AU ל-G20.

II. לקראת שותפות חדשה?

א. שינוי פרדיגמה מסיוע לשיתוף פעולה

בעוד שהעניין בחיזוק השותפות זוכה לתמיכה פה אחד משני צדי הים התיכון, הרצון "להניח את היסודות לשותפות מחודשת והעמקה" מחייב גם גישה מחודשת עם מנהיגים אפריקאים במטרה לפתוח עידן של מנהיגות משותפת. קון דונס, המנהל הכללי לשותפויות בינלאומיות (INTPA) בנציבות האירופית, מדבר על "שינוי פרדיגמה" בהדגיש כי המונח "פיתוח" אינו עונה עוד על הציפיות של מנהיגי האיחוד האירופי והאיחוד האירופי. כעת, "צוות אירופה מתקדם עם צוות אפריקה, כשותפים", צוהל קואן דונס. 

בפסגה ב-17-18 בפברואר התגבש החזון החדש הזה של הברית בין האיחוד האפריקאי והאיחוד האירופי, שסימן נקודת מפנה חשובה והיסטורית ביחסים בין שתי היבשות. השיפוץ של מערכת היחסים בין AU-EU שואפת להיות רדיקלית במובן זה שהוא בוחן מחדש את "הסמנטיקה, אוצר המילים, אופי האינטראקציות ביניהן, אבל גם תשתיות, כלכלה, בריאות, חדשנות, אקלים ותעסוקה". 

דרך זו של חשיבה מחודשת על היחסים בין מנהיגי שתי היבשות עולה בקנה אחד עם האסטרטגיה הצרפתית, מדינה שהיא אחד המניעים העיקריים של הדינמיקה הזו בתוך האיחוד האירופי. עמנואל מקרון התחייב לכך בוועידת אפריקה-צרפת החדשה במונפלייה ב-8 באוקטובר 2021, בכך שהסביר שהוא רוצה לבחון מחדש "באופן כללי יותר את כל הסמנטיקה של הפיתוח: מה מאפשר את המימון המשותף הזה, הכלים שלו, הדקדוק שלו". מעניין לציין גם שפסגת 2022 AU-EU הונחה על סדר היום האירופי בזכות הנשיאות הצרפתית של האיחוד האירופי (PFUE), שהפכה את חיזוק ושיפוץ יחסי אפריקה-אירופה לאחד מסדר העדיפויות המרכזי שלה.

האיזון המחודש הזה, הרצוי על ידי מנהיגים אפריקאים במשך כמה שנים, חייב אפוא לאפשר מעבר ממערכת יחסים היררכית, המתמקדת בסיוע מאירופה ליבשת אפריקה, ל"שותפות שווה לשוויון". פטרישיה אחנדה הדגישה למחרת הפסגה בפברואר 2022 שכדי שהאיזון הדיפלומטי הזה יהפוך למציאות, על אירופה לבסס תהליך שיתוף פעולה הוגן ושוויוני עם אפריקה. במקביל, מדינות אפריקה חייבות להפגין את יכולתן למצב את עצמן כשותפות אמיתיות על ידי הקמת סדר יום אסטרטגי משותף. נאומו של מאקי סאל באירוע זה, שהזכיר את התקנת תוכנה חדשה ביחסי אירו-אפריקה, ממחיש את נחישותן של מדינות אפריקה לשים קץ לחוסר איזון בעבר ולבנות סוף סוף שותפות win-win לשתי היבשות.

ב. תחומים נושאיים שהוגדרו סביב פרויקטי בטון

השותפות בין מדינות אירופה ליבשת אפריקה השתנתה באופן משמעותי. רק לפני חמש שנים, המדינות החברות התמקדו בעיקר בנושאי הגירה וביטחון. כיום, נושאים אלה הם רק שני היבטים של תמונה רחבה הרבה יותר, כולל שינויי אקלים, דיגיטציה, קישוריות, סחר, זכויות אדם ותחומים רבים אחרים. 

הגדרה מחדש זו של האסטרטגיה האירופית עם ה-AU מתרכזת סביב חמש שותפויות נושאיות:

- מעבר ירוק וגישה לאנרגיה,

- טרנספורמציה דיגיטלית,

- צמיחה ויצירת מקומות עבודה בת קיימא,

- שלום וממשל,

- הגירה וניידות.

השקעה בתשתיות היא המכנה המשותף של חמשת צירי השותפות הללו והיא בלב הביקוש האפריקאי. יועץ קרוב לנשיאות האיחוד האירופי סיפר לאוליבייה קאסלין, עיתונאי ב-Jeune Afrique, שהדבר החשוב ביותר "הוא שלאפריקה תוכל לקבל את התשתיות שהיא צריכה". גם קגוסיינטשו רמוקופה, ראש תחום השקעות ותשתיות בנשיאות דרום אפריקה, הדגיש כי "יצירת תשתיות חדשות בכל התחומים תמלא תפקיד חשוב מאוד בעתיד היבשת". באותה צורה מסביר אקינוומי אדסינה, נשיא הבנק לפיתוח אפריקאי (AfDB), שנושא התשתיות הוא מרכזי מכיוון שללא יסודות מוצקים, לא מתאפשר פיתוח כלכלי יעיל וארוך טווח. 

בתגובה לדרישה אפריקאית זו, הודיע ​​האיחוד האירופי, בתום פסגת AU-EU, על פריסת השער הגלובלי, פרויקט של 150 מיליארד אירו במשך שבע שנים שמטרתו השקעות בתשתיות באפריקה. המטרה המוצהרת של הנציבות האירופית היא "לתמוך בפרויקטים המבוקשים ומבוצעים על ידי אפריקאים", עם עדיפות על תשתיות תחבורה, רשתות דיגיטליות ואנרגיה. "נשקיע עם אפריקה כדי ליצור שוק מימן ירוק המחבר בין שני חופי הים התיכון", הכריזה אורסולה פון דר ליין באוקטובר 2021. המעבר הירוק הזה הוא גם בליבה של אג'נדה 2063 של האיחוד האפריקאי, שנקרא "אפריקה אנחנו רוצים."

בסך הכל, הצירים שהוגדרו על ידי תוכנית זו תואמים לאלו שהודיעה הנציבות האירופית לגבי שותפויות נושאיות. אלה הם: האצת המעבר הירוק, האצת המעבר הדיגיטלי, האצת צמיחה בת קיימא ויצירת מקומות עבודה ראויים, חיזוק מערכות הבריאות ושיפור החינוך וההכשרה. להלן רשימה של דוגמאות להבנת מימושה של יוזמה זו עד 2030:

- האץ את הגישה האוניברסלית לכל באפריקה לרשתות אינטרנט אמינות. לדוגמה, רכזת UA-EU Digital4Development תפרוס את הכבל התת-ימי בים התיכון שיחבר את מדינות צפון אפריקה למדינות האיחוד האירופי. הרחבת הכבלים לכיוון מערב אפריקה נמצאת כעת בבחינה, עם הנחיתה הראשונה בדקר. לבסוף, הכבל התת-ימי הדיגיטלי של אפריקה 1 יחבר את אירופה לכל חוף מזרח אפריקה.

- לשלב רשתות תחבורה מולטי-מודאלית אפריקאית ואירופית בהתאם למסגרות אזוריות ויבשתיות ולהתאים רשתות אלו לפוטנציאל הכלכלי של אזור הסחר החופשי היבשתי של אפריקה (AfCFTA).

- לשפר את כיסוי החיסונים ולחזק את מערכת התרופות האפריקאית עם יכולות ייצור אזוריות כדי לענות על הצרכים והביקושים המקומיים. באופן קונקרטי יותר, במובן זה, יוזמת צוות אירופה לייצור וגישה לחיסונים, תרופות וטכנולוגיות בריאות שואפת לתמוך בשותפים אפריקאים בחיזוק מערכות התרופות המקומיות ויכולות הייצור,

- השקיעו בעסקים צעירים ובפיתוח האקוסיסטם היזמי באפריקה, למשל באמצעות IYAB-SEED, ששמה דגש מיוחד על תמיכה בנשים יזמיות.

ג. שותפות מעבר לכסף

לפיכך, בעוד שפעולות קונקרטיות מוגדרות כדי לאפשר חיזוק ושיפוץ של השותפות בין שתי היבשות, חלק מהאנליסטים מדגישים את החשיבות של מעבר להיבט הכלכלי של שיתוף הפעולה הזה. לידת טדסה שיפראו, חוקרת המתמחה בנושאי שלום וממשל ביבשת אפריקה, ציינה כי "אירופה ואפריקה חייבות להיות עם האומץ לדמיין שותפות מעבר לכסף". 

במובן זה, חלק מהאנליטיקאים, כמו ניקולטה פירוזי, ראש היחסים המוסדיים ב-Istituto Affari Internazionali, מסבירים כי, למשל, בנוגע לנושאי הגירה, יש צורך בשינוי בשיח כדי לטפל בזרימת האנשים שלא כדאגה לסדר הציבורי אלא כתופעה מבנית עם יתרונות כלכליים וחברתיים פוטנציאליים עבור אירופה ואפריקה. 

מעבר לכסף, מנהיגים אפריקאים רבים קוראים להגברת התחשבות וכבוד מהאיחוד האירופי והמדינות החברות בו לעמדות אפריקאיות. דרישה זו מתיישרת עם תחייתה המחודשת של תנועת חוסר התאמה. מנהיגים אפריקאים מבקשים שינוי בחזון ממנהיגי אירופה לגבי עמדותיהן של מדינות אפריקה בפורומים בינלאומיים והאינטראקציות שלהן עם מעצמות יריבות לפעמים של האיחוד האירופי. 

דוגמה בולטת לחוסר הסכמה זו טמונה בתגובת האיחוד האירופי לתוצאות ההצבעה של העצרת הכללית של האו"ם על החלטת "התוקפנות נגד אוקראינה" במרץ 2023. במהלך הצבעה זו, מדינות אפריקאיות רבות נמנעו או לא הצביעו, והיוו את המדינות הגדולות ביותר באפריקה. גוש אזורי לפעול בדרך זו. האיחוד האירופי "הזדעזע" מהתוצאה הזו, שנתפסה על ידי מדינות אפריקה כמטילה ספק בזכות הריבונית שלהן להצביע בחופשיות.

מדינות אפריקה גם גינו את "הצביעות המערבית", והאשימו את מדינות אירופה בהתייחסות ברצינות לנושאי שלום וביטחון באירופה תוך הזנחת סכסוכים במקומות אחרים בעולם. במהלך שולחן עגול שאורגן על ידי קבוצת מחשבות החשיבה האירופית (ETTG) והלשכה האזורית לאפריקה של תוכנית הפיתוח של האו"ם (UNDP), שכותרתו "הערכת ההשלכות של COVID-19 ומלחמת אוקראינה על יחסי אפריקה ואירופה-אפריקה, "נציג אירופי הודה ש"בדיעבד", באותו רגע, תגובתה של אירופה לעמדת מדינות אפריקה בהקשר של פלישת רוסיה לאוקראינה הייתה "מוגזמת" וכי זו הייתה "דרך צרה להסתכל על היחסים" בין שני האזורים הגיאופוליטיים. 

דרך נוספת לגשת לשותפות זו מעבר לכסף כרוכה בהתחשבות מוגברת בהשלכות של מדיניות פנים אירופית שלעתים משפיעה על כל יבשת אפריקה ועל אוכלוסייתה. הדוגמאות, למרות שהן אולי אינן מובנות מאליהן במבט ראשון, הן רבות. הסובסידיות החקלאיות של האיחוד האירופי באמצעות ה-CAP הופכות את המוצרים האירופיים לתחרותיים יותר, מה שעלול לערער את הייצור האפריקאי המקומי ולאיים על ביטחון המזון של היבשת. דוגמה נוספת היא מס גבול הפחמן החדש שנפרס על ידי האיחוד האירופי (CBAM), אשר, לדברי כמה אנליסטים, מהווה מכשול לתיעוש של אפריקה. מחקר שצוטט על ידי African Climate Wire מצביע על כך שה-CBAM יכול להפחית את סך היצוא של אפריקה לאיחוד האירופי ב-5.72% ולהוריד את התמ"ג האפריקאי ב-1.12%. 

יתרה מכך, מעניין לציין שהתקנים הסניטריים והסביבתיים המחמירים של האיחוד האירופי ליבוא יכולים להוציא מוצרים אפריקאים רבים מהשוק האירופי. לבסוף, דוגמה אחרונה לדרך להתקרב לשותפות UA-EU מעבר לנושאים כלכליים יכולה להיות בתמיכה אירופית מוגברת בהשפעת מדינות אפריקה בפורומים בינלאומיים. האיחוד האירופי התחייב להפיץ זכויות משיכה מיוחדות למדינות אפריקה. זכויות משיכה מיוחדות אלו הן נכסים שנוצרו על ידי קרן המטבע הבינלאומית והוקצו למדינות שיכולות להוציא אותן מבלי להיכנס לחובות. 

בנוסף, האיחוד האירופי משתף פעולה הדוק עם ה-AU כדי לחזק את היכולות המוסדיות של אפריקה על ידי מתן מומחיות טכנית ותמיכה פיננסית. תמיכה זו נמצאת בסיוע שניתן על ידי האיחוד האירופי לחיזוק שיתוף הפעולה עם סוכנות התרופות האפריקאית (AMA) להרמוניה של תקנים ותקנות ביבשת. יוזמה זו מקלה על השתתפותן של מדינות אפריקה בארגוני בריאות בינלאומיים כגון ארגון הבריאות העולמי. לבסוף, בשותפות עם ה-WTO, האיחוד האירופי מסייע למדינות אפריקה לתקן את מדיניות הסחר שלהן ולשלב סטנדרטים בינלאומיים, תוך שיפור יכולתן לנהל משא ומתן ולהשפיע על כללי הסחר העולמיים. האיחוד האירופי גם מספק סיוע טכני כדי לעזור למדינות אפריקה להבין וליישם את כללי WTO, ובכך לחזק את עמדותיהן במשא ומתן על סחר בינלאומי.

III. אתגרים רבים נותרו להתגבר עליהם

א. אסטרטגיות לאומיות שונות הן ביבשת אירופה והן ביבשת אפריקה

בעוד שהאיחוד האירופי מורכב מ-27 מדינות והאיחוד האפריקאי כולל 55 מדינות, אחד האתגרים העיקריים העומדים בפני השותפות בין שתי הישויות הללו הוא לדבר בקול אחד משני הצדדים של שיתוף הפעולה. בצד האפריקאי, היעדרותם של נציגים ממאלי, גינאה, סודן, ניז'ר ​​ובורקינה פאסו בפסגת האיחוד האירופי והאיחוד האירופי השישית, מדינות שהוענקו אז על ידי ECOWAS בעקבות הפיכות צבאיות, ממחישה בצורה מושלמת את הקשיים באיחוד כל המדינות השייכות לאיחוד האירופי. יבשת תחת אותו ארגון. 

לפיכך, אנליסטים רבים מגנים את האקלים הגיאופוליטי ההטרוגני באפריקה שימנע בניית יחסים סימטריים עם האיחוד האירופי. אנליסטים אלה מצביעים על "היעדר חזון אסטרטגי משותף של האיחוד האפריקאי", על היוזמות הכלכליות האינדיבידואליות והבלתי מתואמות של כמה מדינות אפריקאיות, כמכשולים מבניים רבים לשותפות מועילה ומועילה לכל היבשת. כדי להתגבר על אתגר זה, נראה חיוני לחזק יוזמות לכידות פנים-אפריקניות כגון AfCFTA, קרן השלום של האיחוד האפריקאי או ה-CDC של אפריקה. 

האסטרטגיות הלאומיות השונות הללו נמצאות גם מצפון לים התיכון, שם הפיצול התוך-אירופי מערער את האמינות והאפקטיביות של השיח והפעולה האירופית ביבשת, ומחליש, במיוחד, את השפעת המינוף שמדינות החברות יכולות להפעיל אילו היו מאוחדות יותר. קושי זה ליישב בין האינטרסים האסטרטגיים של מדינות חברות שונות נובע תחילה מהטרוגניות ברמת העניין שמפגינים שחקנים אירופיים כלפי יבשת אפריקה. לפיכך, לחלק ממדינות אירופה, כמו צרפת, יש משיכה עמוקה ליבשת, שהתממשה באסטרטגיה מאורגנת ורב-מודאלית. צרפת היא גם אחד המניעים העיקריים של פרואקטיביות אירופית כלפי יבשת אפריקה.

עם זאת, עניין זה ביבשת אפריקה רחוק מלהיות פה אחד בקרב מדינות אירופה. לפיכך, רק 11 מתוך 27 המדינות החברות מציגות אסטרטגיה רשמית פחות או יותר רוחבית ומקיפה כלפי יבשת אפריקה. זה המקרה של גרמניה, ספרד, איטליה, פולין, צ'כיה, מלטה, אסטוניה, צרפת, בלגיה, פורטוגל והולנד.

ב. נמשכות נקודות מתח בין אירופה לאפריקה

לבסוף, נקודות מתח רבות נמשכות בין אירופה לאפריקה. ראשית, מנהיגים אפריקאים מגנים את הפער בין השיח האירופי לפעולה. יוזמת השער הגלובלי היא אחת הקורבנות הראשונים של תחושה זו. לפיכך, בעקבות ההכרזה על פריסתו, הודה יועץ קרוב לנשיאות האיחוד האירופי, "יש ספקות שחלק מהסכומים שהבטיחה בריסל רק ממחזרים מימון שהוקצו בעבר מהאיחוד האירופי". ה-Global Gateway, שהוצג על ידי האיחוד האירופי כמענה מסיבי ואירופאי לצרכי התשתית של אפריקה, העלה ציפיות גבוהות. עם זאת, העובדה שחלק ניכר מהכספים שהוכרזו איטיים להתגייס עוררה רושם של מבצע תקשורת מוגזם.

האסטרטגיה של האיחוד האירופי להכריז על "פריצות דרך" או "יוזמות דגל" בפסגות שונות, לרוב כדי להתחרות בשותפים אפריקאים אחרים, עלולה בסופו של דבר להזיק לשותפות זו יותר מאשר להועיל. בעוד שהאיחוד האירופי התחייב בפסגת האיחוד האירופי והאיחוד האירופי ה-6 להשקיע יותר ביבשת אפריקה כדי לקדם שלום, המיזוג של מתקן השלום האפריקאי במרץ 2021 עם מכשירים אחרים לטובת יצירת מתקן השלום האירופי הרחיב את הפער בין השיח לבין פעולה. לפיכך, מתוך התקציב של 5.62 מיליארד אירו של ה-FPE לשנים 2021-2027, 3.1 מיליארד אירו כבר נפרסו או הובטחו לאוקראינה, מה שמפיץ את החשש בקרב שותפים אפריקאים שהמחויבות האירופית לשלום וביטחון באפריקה עלולה להצטמצם משמעותית.

 למרות שמדינות אפריקה מבינות את העדיפות החדשה הזו, הן גם מדגישות שלמרות התחייבויות האיחוד האירופי, ההתמצאות של האיחוד האירופי למזרח קדמה לפלישה הרוסית. בהתאם להבדל זה בטיפול בין מדיניות השכונות המזרחית והתייחסות שלה לשותפות עם יבשת אפריקה, ציינה ניקולטה פירוזי כי יותר מ-7.8 מיליון פליטים אוקראינים נכנסו לאיחוד האירופי בשנת 2022, כאשר מספר שיא נהנה מהגנה זמנית, בעוד ב-140,000. באותו זמן הגיעו פחות מ-XNUMX מהגרים דרך הים אל מעבר לים התיכון, מה שגרם להתנגדות עזה מצד מדינות רבות באיחוד האירופי בנוגע לחובות ההצלה, הקבלה וההעברה. הדבר חשף את האיחוד האירופי להאשמות בסטנדרטים כפולים בטיפול במהגרים ופליטים מאוקראינה מחד ומאפריקה והמזרח התיכון מאידך. 

המתחים הללו הגיעו לשיאם במהלך משבר COVID-19 סביב סוגיית הוויתור הזמני על זכויות קניין רוחני עבור חיסוני COVID-19. ואכן, האיחוד האירופי היה אחד המתנגדים העיקריים לויתור זה. מנהיגים אפריקאים האשימו אז את אגירת החיסונים, ונשיא נמיביה הייג ג'י ג'ינגוב גינה מצב של "אפרטהייד חיסונים". מודעת לאתגר הבריאותי הזה, אורסולה פון דר ליין הבטיחה השקעה של מיליארד אירו מהאיחוד האירופי לחיזוק יכולת ייצור החיסונים באפריקה, החל במימון מרכזי ייצור חיסונים בדרום אפריקה, סנגל, מצרים, מרוקו ורואנדה.

סיכום

בעוד ששיח פופוליסטי משני צדי הים התיכון מגנים את האיום שמציב השכן הדרומי ברטוריקה של הימין הקיצוני באירופה, או השכן הצפוני ברטוריקה קיצונית אנטי-קולוניאלית באפריקה, נראה שהשותפות בין האיחוד האפריקאי והאיחוד האירופי להיות ברמה מעניינת לבנות סינרגיה טובה בין שתי היבשות. לפיכך, ניכר כי אינטרסים משותפים משותפים לאוכלוסיות המשתייכות לשתי הישויות הגיאוגרפיות, המוסדיות והפוליטיות.

אינטרסים משותפים אלה, המוחרפים בעולם מקוטב, תחרותי ואולטרה גלובלי, כופים את ההכרח לחשיבה מחודשת ולרפורמה עמוקה בשותפות המחייבת את האיחוד האירופי והאיחוד האירופי. שיפוץ זה מהדהד רצון עז מצד אוכלוסיות ומנהיגים אפריקאים להשיג ריבונות, עצמאות והתחשבות. עם זאת, מחסומים מבניים ולעיתים מנטליים עדיין מעכבים את המהפכה המוסדית, הכלכלית והפוליטית הזו. עצם התבוננות במפה המציגה את תחזית התפלגות התמ"ג הנומינלי של קרן המטבע העולמית ברחבי העולם מדגישה את חוסר האיזון המבני העמוק בין החלק המיוצג על ידי התמ"ג הנומינלי של אפריקה לעומת זה שמיוצג על ידי התמ"ג הנומינלי האירופי. 

האירופים, שמודעים לאסימטריה הזו, כבר החלו לחשוב מחדש על היחסים עם יבשת אפריקה כבר כמה שנים. שינוי פרדיגמה זה נראה בתקשורת מ-9 במרץ 2020, "לקראת אסטרטגיה מקיפה עם אפריקה", בפיתוח מדיניות הסחר החדשה של האיחוד האירופי, בקביעת המצפן האסטרטגי, ביצירת צוות אירופה, או עם עם זאת, פסגה 6 זו של AU-EU סוללת את הדרך לנקודת מפנה היסטורית בתפקוד השותפות, המסמנת מעבר של 180 מעלות מדינמיקה של סיוע בפיתוח המבוססת על יחסי תורם-מוטב ליחס שווה- לשיתוף פעולה שווה.

מוטציה עמוקה זו תתרחש לראשונה באמצעות מיקוד מחדש של השותפות מסיוע למסחר והשקעה. במובן זה, כמה גורמים כלכליים אפריקאים גדולים פרסמו מאמר ב-Le Point, והסבירו כי "הון חייב להיות בלב האסטרטגיה האירופית לפיתוח היבשת". הם הדגישו כי "השקעות אירופיות, אם מכוונות בחוכמה, יכולות להפוך למנופים רבי עוצמה לעידוד חדשנות, חיזוק תשתיות וקידום צמיחה כלכלית בת קיימא באפריקה. לאפריקה, לעומת זאת, יש הרבה מה להציע ויש לה משאבי אנוש וטבע יוצאי דופן". 

עם זאת, כדי לאפשר סינרגיה טובה זו, האירופים חייבים לנטוש את תפיסת הסיכון המוגזמת שלהם באפריקה. הערכת יתר זו של הסיכון משפיעה על האטרקטיביות של מדינות אפריקאיות, מה שהופך את עלות ההון לאסור על משקיעים, עם שיעורי ריבית גבוהים בהרבה מאשר באירופה או ארה"ב. סוכנויות דירוג, שחקני מפתח בתהליך זה, חייבות אפוא לאמץ גישה ניואנסית ומאוזנת יותר. הגידול הזה בהשקעות באירופה צפוי לקחת בחשבון יותר את סדרי העדיפויות של יבשת אפריקה, במיוחד במונחים של גישה לאנרגיה בטריטוריה שבה 43% מהאוכלוסייה עדיין חסר חשמל.

התיעוש של אפריקה תלוי בכך. פיתוח תשתית זה והעברת הטכנולוגיה הצפויה יאפשרו לאפריקה להפיק תועלת רבה יותר מהערך המוסף של הייצור שלה, לאזן מחדש את היחסים בין שתי היבשות. לבסוף, מעבר לפתרון כלכלי זה, הפתרונות העיקריים לביסוס שותפות בונה ולהתגברות על התקלות של העשורים הקודמים יהיו גם בצמצום הפער בין "התחייבויות ומימוש", הכרה בהבדלים כאשר הם מתעוררים וניהול עמדות סותרות בכבוד. 

באופן כללי יותר, סקירת מסגרת השותפות של UA-EU על ידי מעבר מגורמים מוסדיים ומדינתיים בעיקר לשותפות הכוללת יותר שחקנים פרטיים וחברות אזרחיות יכולה גם לאפשר חשיבה מחודשת מעמיקה על תפקוד היחסים בין שתי היבשות. במובן זה, הרווה ברוויל, אז סגן צרפתי האחראי על המאבק בפערים עולמיים וכתב ועדת החוץ, קרא "לנטרל את היחסים עם אפריקה" על ידי יישום "אג'נדה של תוצאות", המבוססת על "חדשנות". והערכה", ואמון מלא בחברות אזרחיות.

© Jean CLARYS, 2024. כל הזכויות שמורות

שתף מאמר זה:

EU Reporter מפרסם מאמרים ממגוון מקורות חיצוניים המבטאים מגוון רחב של נקודות מבט. העמדות שננקטו במאמרים אלה אינן בהכרח אלה של האיחוד האירופי Reporter.

יעדים פופולריים