# הגירה: הוצאות הגירה של האיחוד האירופי במדינות שכונות נאבקות להפגין יעילות '

על פי בית המשפט לרפואה אירופית, ההוצאות של האיחוד האירופי למדיניות הגירה חיצונית במדינות שכונות מתקשות להוכיח את יעילותה.

הדו"ח הראשון של רואי החשבון על הגירה חיצונית מדגיש מספר חולשות הוצאות שיש לטפל בהן לשיפור הניהול הפיננסי: מורכבות יעדי המדיניות ומשילות, חוסר אפשרות למדוד תוצאות מדיניות, הצלחה מוגבלת בהשבת מהגרים לארצות מוצאם ובעיות תיאום. בין גופים שונים באיחוד האירופי ובין הנציבות האירופית למדינות החברות.

"הגירה מהווה אתגר מהותי עבור האיחוד האירופי", אמרה דניאלה למרק, חברת בית המשפט לענייני רואי חשבון אירופית האחראית לדו"ח. "הוצאות האיחוד האירופי על הגירה במדינות השכונה יהיו אפקטיביות רק אם נקבעו יעדים ברורים, אם הוקצו כספים לעדיפויות מוגדרות היטב, ואם ישופרו הממשל והתיאום בין גופי האיחוד האירופי ובין המדינות החברות."

רואי החשבון סיקרו מדינות בשכונה המזרחית והדרומית, במיוחד אלג'יריה, ג'ורג'יה, לוב, מולדובה, מרוקו ואוקראינה. הם בחנו 23 פרויקטים בסך הכל, שהם שווי חוזה של 89 מיליון יורו מתוך סכום כולל של 742 מיליון אירו.

מדיניות ההגירה החיצונית של האיחוד האירופי נתמכת על ידי מגוון מכשירים פיננסיים - הן תוכנית נושאית ייעודית והן כמה מכשירים אחרים (כולל חלק ממכשיר השכונות האירופי). לתוכנית התימטית נקבעו יעדים רחבים מאוד, בעוד שמכשיר השכונה עסק בחלקו בהגירה אך לא כלל יעדים ספציפיים להגירה. לכל המכשירים האחרים יש מטרות משלהם ואינם מתמקדים בהגירה. היעדים של כל המכשירים הללו לא היו קשורים זה בזה, ולא הייתה אסטרטגיה ברורה לקביעת התרומה של כל אחד למדיניות ההגירה. לפיכך לא ניתן להעריך עד כמה קידמו את מדיניות ההגירה החיצונית של האיחוד האירופי.

למרות שהאיחוד האירופי מפעיל מגוון מכשירים פיננסיים, אין לו נתונים מדויקים לגבי הסכום שכל אחד מהם תורם להוצאות על הגירה. המבקרים מעריכים כי סך ההוצאות עמד על 1,4 מיליארד אירו לשנים 2007-2013, אך הם הצליחו לקבוע בדיוק כמה הוצאה במקרה של התוכנית הנושאית (304 מיליון אירו). בשל חולשות במערכות המידע של הנציבות, הם גם לא הצליחו לברר באיזו מידה הוקצו כספי האיחוד האירופי לסדר העדיפויות הראשי או הגיאוגרפי באמצעות התוכנית הנושאית להגירה.

המבקרים מעריכים כי התוכנית הנושאית מקדישה רק 42% מהכספים לשכונת האיחוד האירופי, ולכן אי אפשר באמת לראות בעדיפות גיאוגרפית עיקרית. זה עשוי להיחשב אפילו כריכוז לא מספיק של כספים זמינים בכדי להתמודד עם חוסר היציבות הגובר בתחום ההגירה.

פרסומת

משאבים שהוקדשו לסיוע למדינות שאינן איחוד האירופי נפלו בהרבה מהצרכים המתרחבים במהירות שנגרמו עקב הגידול המשמעותי בהגירה הלא סדירה באזור הים התיכון, במיוחד לאחר שנת 2013. מכיוון שהפרויקטים היו חלק ממספר עדיפויות נושאיות במדינות רבות, זה היה בלתי אפשרי למקד מסה קריטית של מימון בכל מדינה שותפה נתונה.

התוכנית התימטית, למשל, כיסתה אזור גיאוגרפי גדול ומגוון רחב של התערבויות שהיו שונות מאוד באופיין ובהיקפן. לא היקף הפעולה במסגרת התוכנית וגם שאיפת יעדיה לא נשאו כל קשר להיקף המשאבים המצומצם, מה שאומר שהפרויקטים התפשטו בצורה דקה מכדי שמספר קריטי יהיה מספיק כדי לייצר תוצאות משמעותיות במדינות הנוגעות בדבר. מצב זה הגביל את יכולתה של האיחוד האירופי להבטיח שהתערבותה תשפיע על תמריץ אמיתי במדינות שאינן איחוד האירופי, או לפתח עמן שיתוף פעולה יעיל בנושאי הגירה. בתקופה בה משאבים דלים, יש להקצותם לסדרי עדיפויות שיש בהם פוטנציאל רב ביותר להוסיף ערך.

המדדים שנבחרו לניטור לא שיקפו את כל יעדי התוכנית התימטית. מדדי התוצאות מדדו את הפעילויות הממומנות, אך לעיתים נדירות את התוצאות שהשיגו. מעטים מהפרויקטים המבוקרים היו עם מדדי תוצאות עם קווי בסיס ויעדים. מדדים ניתנים לכימות לא כוסו, אינדיקטורים בתקציבים השתנו משנה לשנה, חלק מהמכשירים לא כוסו, מדדים לא היו עקביים הדדיים (בין תקציב לדוח פעילות, למשל) והם תועדו בצורה גרועה. לדוגמא, נתון זהה ניתן בשנת 2009 ובשנת 2010 לגבי מספר המהגרים הלא סדירים שזוהו והוקלטו מחדש למדינות שאינן חברות באיחוד האירופי. כתוצאה מכך, לא ניתן היה לפקח על תוצאות המדיניות או לדווח עליהן בצורה מקיפה ומתואמת.

בשני שלישים מהפרויקטים שבוצעו ביקורת, היעדים הושגו רק בחלקם. זה היה לעתים קרובות בשל אופיים המעורפל או הכללי יתר על המידה, שלעתים קרובות אי אפשר היה למדוד תוצאות. במקרים מעטים מאוד, גם אי יציבות פוליטית מילאה תפקיד. פרויקטים מסוימים היו מכוונים יותר לאינטרסים של המדינות החברות, מה שהגביל את השפעתן במדינות השותפות.

רואי החשבון זיהו מספר מצומצם של מקרים בהם חולשות אלו טופלו כראוי. דוגמה אחת כזו היא פרויקט במרוקו לטיפול ב -4,500 מהגרים פגיעים מאוד מסהרה על ידי שיכון בשלושה מרכזי קבלה והקפדה על זכויותיהם.

היעילות הייתה חסרה בשלושה תחומי מפתח. ראשית, ישנם סימנים חלקיים בלבד של הגירה המשפיעים לטובה על ההתפתחות. מטרה כללית מאוד זו, העדיפה במדיניות ההגירה החיצונית של האיחוד האירופי, מבקשת למקסם את ההשפעות המיטיבות של ההגירה על הפיתוח בארצות המוצא. הפרויקטים שנבדקו היו מוגבלים מבחינת ההשפעה והכדאיות והתמקדו יותר בפיתוח מאשר בהגירה. גישת הנציבות להבטיח שהגירה משפיעה על התפתחות חיובית אינה ברורה, וזה נכון לגבי המדיניות הדרושה להשגת השפעה זו.

שנית, לתמיכה בהחזרה ובקבלה חוזרת השפעה מועטה. הפרויקטים המבוקרים (המייצגים רבע מהמימון) סיפקו שירותים למהגרים במצבים של חזרה מרצון או כפוי. פרויקטים אלה היו מוגבלים בהיקפם וביעילותם בגלל היעדר מעורבות פעילה, הן על ידי המדינות החברות בהכנת חזרת המהגרים והן על ידי מדינות השיבה, שלעתים קרובות ראו את מדיניות הקבלה מחדש כמרכיב במדיניות הביטחון של האיחוד האירופי. מהגרים רבים אינם מודעים לכך שהם זכאים לתמיכה באיחוד האירופי בעת קבלתם מחדש.

שלישית, כבוד לזכויות האדם, שעומד בבסיס כל הפעולות, נותר תיאורטי ורק לעיתים רחוקות מתורגם למעשה.

המורכבות של הסדרי הממשל, הכוללים הרבה מאוד משתתפים, מחלישה את התיאום בין הנציבות והן בין הנציבות ומשלחותיה. למרות מספר יוזמות אחרונות, עדיין אין התייעלות מספקת בתחום זה.

התיאום בין האיחוד האירופי למדינות החברות בהוצאות על הגירה חיצונית הוא קשה מאוד: מכיוון שמדינות החברות עשויות לתרום ישירות להוצאות הגירה חיצוניות, יש צורך במנגנון תיאום יעיל. עם זאת, לא הייתה אסטרטגיית מימון שתקבע מי מממן מה או כיצד יש לחלק את הכספים.

בדו"ח מבקרי רואי החשבון מספר המלצות לנציבות:

• להבהיר את יעדי מדיניות ההגירה, להקים מסגרת להערכת ביצועים ולהפנות משאבים פיננסיים לעבר סדרי עדיפויות מוגדרים ובכימות;
• שפר את ההכנה ובחירת הפרויקטים;
• הדגיש את הקשר בין הגירה להתפתחות;
• שפר את התיאום בין מוסדות האיחוד האירופי, עם מדינות השותפות ועם המדינות החברות

שתף מאמר זה: